D.M. LL.PP.. 20/12/2001

Profili interpretativi in materia di bandi di gara e di esecuzione dei lavori. (Determinazione n. 25).

Il Consiglio Considerato in fatto.

Sono pervenuti all'Autorità numerosi quesiti riguardanti l'interpretazione delle norme che regolano la predisposizione dei bandi di gara nonchè la partecipazione delle imprese alle gare e la materiale esecuzione dei lavori. I quesiti in particolare fanno riferimento ai problemi nascenti dalla prossima fine (31 dicembre 2001) della fase transitoria prevista dal Decreto del Presidente della Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34. Su tali norme l'Autorità ha espresso i propri avvisi in più occasioni (Nota illustrativa delle tipologie unitarie dei bandi di gara per l'affidamento dei lavori pubblici" nonchè determinazioni 5/2001, 12/2001, 15/2001 e delibere n. 229/2001 e n. 377/2001) ma data l'importanza che hanno le questioni sollevate ritiene opportuno adottare una ulteriore determinazione che, alla luce di quanto già affermato e di nuove considerazioni, possa costituire un inquadramento generale degli aspetti dell'ordinamento dei lavori pubblici prima indicati.

Considerato in diritto.

Le disposizioni in materia di predisposizione dei bandi di gara, di par

tecipazione delle imprese alle gare per l'affidamento di appalti e di

concessioni di lavori pubblici e quelle in materia di esecuzione degli

stessi sono molteplici e sono contenute in più parti del relativo ordi

namento. La individuazione dell'assetto normativo che ne consegue

comporta in primo luogo la necessità di individuare quali siano le nor

me che contribuiscono alla sua formazione. Esse sono

a) la disposizione (art. 9, comma 3, della Legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni) che, ai fini della qualificazione delle imprese, stabilisce la suddivisione delle opere e dei lavori in categorie di opere generali e categorie di opere specializzate

b) le disposizioni (art. 18, comma 3, della Legge 19 marzo 1990, n. 55, e successive modificazioni e art. 73, commi 2 e 3, del Decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, e l'art. 30, commi 1 e 2, del Decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000) le quali stabiliscono che nei bandi di gara devono essere indicati: l'importo complessivo dell'intervento oggetto dell'appalto; la categoria, generale oppure specializzata (individuata sulla base delle declaratorie contenute nell'allegato A al Decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000), che fra quelle che costituiscono l'intervento è da considerarsi prevalente in quanto di importo più elevato; l'importo della categoria prevalente; gli importi e le categorie, generali oppure specializzate (individuate sulla base delle declaratorie contenute nell'allegato A al Decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000), cui sono riconducibili le lavorazioni diverse dalla prevalente necessarie per la realizzazione dell'intervento finito in ogni sua parte e capace di esplicare le funzioni economiche e tecniche richieste dalla stazione appaltante (definite dall'art. 13, comma 8, della Legge n. 109/1994, e successive modificazioni, categorie scorporabili e così denominate nel prosieguo della determinazione)

c) la disposizione (art. 73, comma 1, del Decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999) che stabilisce che, per la partecipazione delle imprese alle gare di appalto, è richiesta la sola qualificazione nella categoria prevalente

d) le disposizioni (art. 18 della Legge n. 55/1990, e successive modificazioni e articoli 74 e 141 del Decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999) che disciplinano la esecuzione delle lavorazioni previste nel bando di gara stabilendo che il soggetto aggiudicatario può: eseguire direttamente tutte le lavorazioni della categoria prevalente; eseguire direttamente, ancorchè privo delle specifiche qualificazioni, tutte le lavorazioni delle categorie scorporabili che non siano nè generali nè relative ad una speciale elencazione di categorie di opere per le quali sono necessari lavori o componenti di notevole contenuto tecnologico o di rilevante complessità tecnica (art. 13, comma 7, della Legge n. 109/1994, e successive modificazioni e articoli 2, comma 1, lettera g) e 72, comma 4, del Decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999); eseguire direttamente, qualora sia in possesso delle specifiche qualificazioni, tutte le lavorazioni delle categorie scorporabili che siano generali oppure comprese nel suddetto elenco; subappaltare a soggetti in possesso di adeguate qualificazioni le lavorazioni della categoria prevalente entro il limite del 30%; affidare a soggetti, anche privi di adeguate qualificazioni, l'esecuzione di prestazioni consistenti in forniture e posa in opera ed in noli a caldo, comprese nelle lavorazioni della categoria prevalente, qualora siano di importo inferiore al 2% dell'importo complessivo dell'intervento o, comunque, inferiore a euro 100.000, oppure, qualora di importo superiore a tali limiti, il costo della mano d'opera per l'attività espletata in cantiere sia inferiore al 50% dell'importo del sub-contratto; subappaltare, sempre che non venga in evidenza il divieto di subappalto (art. 13, comma 1, della Legge n. 109/1999, e successive modificazioni), senza limiti di importo, a soggetti in possesso di adeguata qualificazione, tutte le lavorazioni delle categorie scorporabili che siano generali oppure comprese nel suddetto elenco

e) le disposizioni (ultimo capoverso delle premesse e indicazioni riportate nella tabella corrispondenze fra nuove e vecchie categorie contenuta nell'allegato A al Decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000) che prevedono la suddivisione delle categorie, generali e specializzate, in quelle a qualificazione non obbligatoria e in quelle a qualificazione obbligatoria: le prime (a qualificazione non obbligatoria) possono essere eseguite direttamente dal soggetto aggiudicatario ancorchè privo della specifica qualificazione e le seconde (a qualificazione obbligatoria) possono essere eseguite dal soggetto aggiudicatario soltanto se in possesso della specifica qualificazione. Esse sono: qualificazione non obbligatoria (OS1 - lavori in terra; OS6 - finiture di opere generali in materiali lignei, plastici, metallici e vetrosi; OS7 -finiture di opere generali di natura edile; OS8 - finiture di opere generali di natura tecnica; OS12 -barriere e protezioni stradali; OS23 - demolizioni di opere; OS26 - pavimentazioni e sovrastrutture speciali; OS32 - strutture in legno; OS34 - sistemi antirumore per infrastrutture di mobilita); qualificazione obbligatoria (tutte le categorie generali nonchè le seguenti categorie specializ zate: OS2 - superficie decorate e beni mobili di interesse storico artistico; OS3 - impianti idrico sanitari; OS4 - impianti elettromeccanici trasportatori; OS5 - impianti pneumatici; OS9 -impianti per la segnaletica luminosa e la sicurezza del traffico; OS10 - segnaletica stradale non luminosa; OS11 - apparecchiature strutturali speciali; OS13 - strutture prefabbricate in cemento armato; OS14 -impianti di smaltimento e recupero rifiuti; OS15 -pulizia di acque marine, lacustri, fluviali; OS16 - impianti per centrali produzione elettrica; OS17 - linee telefoniche ed impianti di telefonia; OS18 - componenti strutturali in acciaio; OS19 - impianti di reti di telecomunicazioni e di trasmissione e trattamento dati; OS20 - rilevamenti topografici; OS21 - opere strutturali speciali; OS22 - impianti di potabilizzazione e depurazione; OS24 - verde e arredo urbano; OS25 - scavi archeologici; OS27 - impianti per la trazione elettrica; OS28 -impianti termici e di condizionamento; OS29 - armamento ferroviario; OS30

-impianti interni elettrici; telefonici e televisivi; OS31 - impianti per la mobilità sospesa; OS33 - coperture speciali)

f) la disposizione (art. 13, comma 7, della Legge n. 109/1994, e successive modificazioni) che prevede al verificarsi di una particolare condizione, uno speciale divieto di subappalto per opere per le quali sono necessari lavori o componenti di notevole contenuto tecnologico o di rilevante complessità tecnica che devono essere elencate dal regolamento generale. Esse (articoli 2, comma 1, lettera g), e 72, comma 4, del Decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999) sono: il restauro, la manutenzione di superficie decorate di beni architettonici, il restauro di beni mobili, di interesse storico,

artistico ed archeologico; l'installazione, la gestione e la manutenzione ordinaria di impianti idrico sanitari, del gas, antincendio, di termoregolazione, di cucina e di lavanderia; l'installazione, la gestione e la manutenzione di impianti trasportatori, ascensori scale mobili, di sollevamento e di trasporto; l'installazione, la gestione e la manutenzione di impianti pneumatici, di impianti antintrusione; l'installazione, la gestione e la manutenzione di impianti elettrici, telefonici, radiotelefonici, televisivi e simili; i rilevamenti topografici speciali e le esplorazioni del sottosuolo con mezzi speciali; le fondazioni speciali, i consolidamenti di terreni, i pozzi; la bonifica am- bientale di materiali tossici e nocivi; i dispositivi strutturali, i giunti di dilatazione, e gli apparecchi di appoggio, i ritegni antisismici; la fornitura e posa in opera di strutture e di elementi prefabbricati prodotti industrialmente; l'armamento ferroviario; gli impianti per la trazione elettrica; gli impianti di trattamento rifiuti; gli impianti di potabilizzazione. In primo luogo va precisato che agli appalti di importo pari o inferiore a euro 150.000 (L. 290.440.500) non si applicano le disposizioni in materia di categorie generali e specializzate, di categorie a qualificazione obbligatoria, di categorie a qualificazione non obbligatoria, di divieto di subappalto e, di conseguenza, di obbligo di prevedere nei bandi di gara le categorie scorporabili. Ciò in quanto tali appalti non sono soggetti alle disposizioni sul sistema unico di qualificazione. In questi casi, pertanto, i concorrenti (soggetti singoli o associazioni orizzontali) partecipano alle relative gare qualora in possesso degli speciali requisiti previsti dalle norme (art. 28 del Decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000) e gli aggiudicatari possono eseguire direttamente tutte le lavorazioni previste nell'appalto ed hanno la facoltà di subappaltarne il 30%. La garanzia che l'appaltatore sia in possesso di una professionalità adeguata si ottiene prevedendo una coerenza o analogia tecnica tra la natura dei lavori da affidare ed i lavori eseguiti dal concorrente. È evidente che sono ammissibili alle gare anche i soggetti in possesso di attestazione di qualificazione in una categoria coerente con la natura dei lavori da affidare. La norma di cui alla precedente lettera a) non definisce cosa debba intendersi per opere generali e per opere specializzate. A tale esigenza si è provveduto con apposite norme regolamentari (art. 72, commi 2 e 3, del Decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 e premesse dell'allegato A del Decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000). È stabilito che sono: opere generali quelle che sono caratterizzate da una pluralità di lavorazioni, indispensabili per consegnare l'opera o il lavoro finito in ogni sua parte e capace di esplicare funzioni economiche e tecniche; opere specializzate quelle lavorazioni che, nell'ambito del processo realizzativo dell'opera o del lavoro, necessitano di una particolare specializzazione e professionalità. L'Autorità ha poi specificato (determinazione n. 48/2000) che le disposizioni, in sostanza, stabiliscono che le opere generali sono costituite da un insieme di lavorazioni, alcune proprie della categoria medesima e altre appartenenti a categorie di opere specializzate. La norma di cui alla precedente lettera b) stabilisce, altresì, che le lavorazioni appartenenti a categorie generali o specializzate, diverse dalla categoria prevalente (denominate categorie scorporabili) da indicare nei bandi di gara, sono quelle di importo, singolarmente considerato, superiore al 10% dell'importo complessivo dell'appalto e, in ogni caso, quelle di importo superiore a euro 150.000 (L. 290.440.500). Alla luce delle argomentazioni addotte dall'Autorità (atto di regolazione n. 5/2001 e determinazione n. 12/2001), va precisato che le attività indicate nelle categorie di cui all'allegato A al regolamento di qualificazione si riferiscono certamente a lavori, qualunque sia la relativa specificazione contenuta nella corrispondente declaratoria. Esse non possono infatti che rapportarsi alla disposizione (art. 3 del Decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000) che fa riferimento all'esecuzione di opere generali e di opere specializzate che vanno intese come risultato di lavori e non di semplici forniture e posa in opera di beni o di noli a caldo ancorchè le declaratorie (allegato A al Decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000) facciano riferimento a tali tipi di prestazioni. Si può, quindi, affermare che il bando di gara deve indicare non soltanto l'importo complessivo dell'intervento nonchè la categoria prevalente ed il suo specifico importo, ma anche tutti gli eventuali sottoinsiemi delle lavorazioni costituenti l'intervento medesimo diverse da quelle appartenenti alla categoria prevalente (cioè le categorie scorporabili), specificando per ogni sottoinsieme categoria ed importo, soltanto però se per essi sussistano entrambe le seguenti condizioni: costituiscano un autonomo lavoro e siano di importo superiore al 10% dell'importo complessivo oppure di importo superiore a euro 150.000. L'Autorità (determinazioni n. 5/2001 e n. 12/2001 e delibera n. 229/2001) ha specificato che si intende per lavoro autonomo un lavoro che, indipendentemente dalla categoria che identifica l'intervento dal punto di vista ingegneristico e dal fatto che la sua descrizione si trova concisamente, indirettamente o in parte compresa nella catego- ria prevalente, non ha bisogno di lavorazioni appartenenti ad altre categorie per esplicare la sua funzione. Ad esempio è lavoro autonomo la costruzione di una palificata di jet-grouting - appartenente alla categoria OS21 - sull'argine di un corso d'acqua i cui lavori della categoria prevalente sono appartenenti alla categoria OG8, oppure la costruzione di una facciata continua modulare costituita da telai metallici e vetri